¿Por qué nos propusimos hacer una evaluación de los primeros 365 días de la nueva administración? ¿Por qué apresurarse a lanzar algo que puede ser percibido como un listado lapidario de aciertos y fracasos de algo que es una obra en construcción? Por una razón principal: hace mucho que no teníamos a un presidente con tanta legitimidad, y con tantas ganas de cambiar a México como ciudadanos esperanzados en que ésta ‘sea la buena’. Las expectativas son altísimas; y las oportunidades para ejecutar cambios, numerosas. El presidente debe cumplir y medir su desempeño basándose en resultados concretos. Resultados en lo que a las personas les importa: ingreso, empleo, seguridad, justicia, servicios públicos de calidad. Cumplir con esto es su obligación. Dada la importancia de lo que está en juego, hacer este breve balance de política pública era una obligación también.
Tomen estas páginas como una suerte de ‘cápsulas de análisis selecto’. Cada programa de investigación de México Evalúa eligió un enfoque, una perspectiva. En algunos casos se trata del objeto de estudio que terminó por vertebrar el trabajo de un año entero. Hay temas bien acotados –el papel de la inversión en infraestructura en las finanzas públicas– y otros más transversales –las paradojas de la política anticorrupción revelada a través de varios actos de gobierno–. Pero todos pretenden describir, con evidencia sólida, la naturaleza no de un problema o una carencia absoluta en la operación del gobierno, sino de un desafío. Son ‘nudos’ de política pública de los que, creemos, depende el futuro de México.
Y otra vez: ¿por qué nos propusimos hacer esto? Hay otra razón. En estos 365 días de gobierno las obsesiones del presidente han quedado más que claras. El país entero advierte qué es lo que desea. A dónde quiere llegar. Que el camino elegido esté bien trazado es otro asunto, pero el presidente ha sido enfático. Ante este estilo de gobierno, la sociedad civil debe estar a la altura: debe también expresar sus argumentos clara y enérgicamente.
Hoy te invitamos a analizar con nosotros el contenido de este diagnóstico, y opines en Poder Pluralidad Política del contenido de nuestro trabajo de investigación y opinión.
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE AMLO
PRESENTACIÓN
EDNA JAIME | DIRECTORA GENERAL DE MÉXICO EVALÚA
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
La crisis de seguridad por la que atraviesa el
país responde a una larga historia de desatención en el desarrollo de capacidades locales.
Muchos sexenios han pasado y entidades y
municipios no tienen herramientas para responder a las
demandas de la población. Durante este tiempo se han
privilegiado soluciones desde arriba que no han ayudado
a dar soluciones estables al nivel estatal y municipal.
La política de seguridad de la actual administración ha
caído en la misma dinámica. La toma de decisiones
se centraliza en el gobierno federal y los militares
siguen con la responsabilidad de atender la inseguridad del país.
En esta ocasión amparados en un
nuevo marco legal y bajo un nuevo nombre: la Guardia
Nacional.
Mientras tanto, no se ha corregido la mala ejecución de
nuestro federalismo, que persiste en la generación de
incentivos que fortalecen la dependencia de las entidades
con respecto a la Federación y ha institucionalizado prácticas que inhiben el involucramiento de las entidades en
la creación de soluciones de política pública y entorpecen
el fortalecimiento de sus capacidades institucionales.
De hecho, en el primer tramo del sexenio se podría
profundizar este problema. Las amplias y difusas
funciones de la Guardia Nacional no están acompañadas de mecanismos claros para regular la interacción que tendrán con los gobiernos locales,
y el plan para comenzar a reconstruir las policías
locales (el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica)
no tiene el apoyo del presidente y el Congreso no le
otorgó los fondos necesarios.
El primer tramo de la administración de López Obrador
ha optado por un camino que sigue sin alterar el engranaje de nuestra actual problemática. Es una vía que
terminará mostrando que las soluciones desde arriba tienen un margen de maniobra muy estrecho, si a la par no
se trabaja en propuestas para atender las necesidades
locales.
PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE AMLO
SEGURIDAD:
EL INCENDIO LOCAL
Durante años el gobierno y la sociedad hemos ignorado la dimensión local de la
criminalidad. Y en este primer año del nuevo gobierno no se han desmontado los
mecanismos que desincentivan el involucramiento de las entidades en la creación
de soluciones de política pública.
4 Primer año de gobierno de AMLO |
Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
El costo político, financiero e institucional que implica
rediseñar la arquitectura de seguridad ha provocado que
el Gobierno federal prefiera afrontar el problema desde
arriba, y con una mirada centralizadora que no toca los
pilares institucionales y locales del problema.
En consecuencia, a un año de gobierno la realidad se
recrudece en las entidades, más allá del agregado a nivel nacional. Los casos del bar Caballo Blanco de Coatzacoalcos, la emboscada de Aguililla en Michoacán –en
donde murieron 13 policías– o la reciente matanza de
nueve miembros de la familia LeBarón en Bavispe, Sonora, son un recordatorio de la naturaleza del reto, y de
la urgencia de trabajar a nivel local para tener una mejor
posibilidad de evitar, contener o reaccionar de manera
más oportuna a estas tragedias.
Doce meses desde la toma de posesión del nuevo gobierno es poco tiempo para hacer una evaluación rigurosa
de los logros y desaciertos de la administración. Pero sí
podemos hacer un balance parcial:
• La creación de la Guardia Nacional no ayuda a
atender las demandas locales de seguridad. Las
amplias y difusas funciones de la Guardia (revisar mochilas en el metro de la Ciudad de México, detener a
migrantes, atender delitos del fuero federal y del fuero común e investigar delitos) generan un problema
importante de competencias y atribuciones.
• Iniciar dos procesos de alta complejidad –desaparecer a la Policía Federal y crear la Guardia Nacional– limita la operatividad del Gobierno federal
para atender las problemáticas locales.
• Colocar la mayoría de los recursos en un cuerpo militar en funciones de seguridad pública sin invertir de
manera seria en instituciones locales, sólo fortalece
los incentivos que durante muchos sexenios han operado en contra de la generación de capacidades institucionales y el involucramiento de las entidades.
NUESTRAS RECOMENDACIONES
1 Desmarcarse de la inercia de sexenios pasados
para poner la mirada en los contextos y dinámicas locales. Es necesario tener un cuerpo federal
de seguridad, pero debe tener carácter civil y con
atribuciones y esquemas de cooperación con los gobiernos locales bien definidos.
2 Diseñar estrategias para cambiar los incentivos
que llevan a que las entidades sean laxas en sus obligaciones de seguridad.
3 Apoyar política y financieramente estrategias
de mediano plazo para generar capacidades
institucionales a nivel local, como el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica.
EL DATO
• Incidencia: Cada día del gobierno de AMLO han
sido asesinadas 97 personas, en promedio. Cuando
comparamos los homicidios ocurridos entre diciembre
y octubre de 2019 con respecto al año anterior (los
datos de noviembre aún no se han publicado), vemos
que los asesinatos han aumentado en 3.3%. Sin
embargo, hay razón para ser optimistas: con octubre
se contabilizaron cuatro meses consecutivos en
los cuales el promedio diario de homicidios fue
a la baja. Esto podría convertirse en el inicio de una
tendencia a la baja.
David Ramírez de Garay | Coordinador
del programa de Seguridad
Alan López | Investigador
Max Holst | Investigador
Magda Ramírez
| Investigadora
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa 5
La llegada de un nuevo Ejecutivo federal tras
un proceso electoral de amplio apoyo de la población trajo consigo altas expectativas y demandas relacionadas con paz, justicia y seguridad. Todas motivadas por los altos índices de violencia
e impunidad, pero también alentadas por la noción de
un cambio de gobierno que diera un giro a la forma de
reconocer y abordar los problemas.
Desde los tiempos de campaña, el actual Gobierno
anunció una agenda transformadora, en la que
destacó la propuesta de atender las causas estructurales más que implementar medidas de contención o reacción; una aproximación diferenciada
por grupos de población en condición de vulnerabilidad,
así como medidas para pacificar al país mediante el
fortalecimiento de la verdad, la justicia y la reparación.
¿Cuál es el balance tras 12 meses de gobierno? La respuesta
no es sencilla ni categórica, dado que se observan cambios y
señales que bien exigen un análisis minucioso e integral. En
primer lugar, destaca la falta de una visión amplia del Estado, que defina el horizonte a alcanzar y que considere todos
los ámbitos del fenómeno criminal, desde la prevención y
seguridad, hasta la justicia y, en su caso, la reinserción.
Si bien en el debate público se ha buscado cambiar la
narrativa, no resulta claro que las acciones y cambios
a la fecha se encuentren alineados y contribuyan a objetivos específicos. Por ejemplo, en mayo de este año
se creó la Unidad de Apoyo al Sistema como área de
la Secretaría de Gobernación para apoyar las acciones
de coordinación y consolidación del Sistema de Justicia
Penal. Sin embargo, a la fecha no es posible conocer
las acciones emprendidas para alinear la planeación, presupuestación y evaluación del sistema de
forma conjunta, tanto en el ámbito federal como
en el local. Esfuerzos que requieren ser transparentados en la medida en que involucran compromisos adquiridos y abandonados a su suerte, ya que aún con el
otorgamiento de apoyos financieros, la consolidación del
sistema penal permanece con déficits y pendientes por
atender, mismos que se visibilizan en un estancamiento
en el desempeño de los operadores.
Otro de los elementos que son motivo de desconcierto
y franco retroceso atiende a las reformas legislativas
aprobadas este año, antitéticas con la consolidación del
Sistema de Justicia. Destaca la ampliación del catálogo
de conductas delictivas que ameritan prisión preventiva
oficiosa. Y es que el tránsito hacia un sistema acusato
PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE AMLO
JUSTICIA:
RETROCESO ACELERADO
Para remontar los niveles pavorosos de impunidad, la gran tarea es la
construcción de una genuina política de Estado, pero en cambio hemos visto 12
meses de restricción de derechos y ampliación de espacios de arbitrariedad.
6 Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
rio significaba el establecimiento de mayores garantías
tanto para víctimas como para imputados, mediante un
mayor uso de medidas no privativas de la libertad, así
como de salidas alternas y anticipadas como forma de resolver conflictos penales. Sin embargo, contrario a dicho
espíritu, se amplió el catálogo de conductas delictivas, lo
que condujo a reducir los estándares para restringir
la libertad personal y la presunción de inocencia,
aún cuando la evidencia demuestra que un mayor
uso de prisión no es sinónimo de mayor seguridad
ni de menor incidencia o víctimas. En este sentido,
se ha estudiado también sobre los incentivos adversos
que estas reformas suponen para la autoridad, ya que al
reducir los estándares, controles y carga de la prueba, los
operadores –principalmente policías y fiscales– limitan su
desempeño, optan por alternativas más alineadas al anterior sistema inquisitivo y se abren espacios de riesgo de
corrupción y arbitrariedad, justo lo que se buscaba zanjar.
Aunado a lo anterior, la expedición de un cuerpo normativo para ampliar la extinción de dominio y la penalización de los delitos fiscales se considera también
un elemento transgresor de derechos y libertades,
al facultar a las instancias públicas para adoptar medidas
restrictivas incluso de manera previa al desarrollo de
investigaciones. Ampliar diversos supuestos de delitos
fiscales y considerarlos como delincuencia organizada es
una forma de ampliar las conductas que atentan contra
la seguridad nacional y con ello, se involucran mayores
penas también. Frente a ello, la reducción de estándares
y responsabilidades para los operadores públicos tiene
como consecuencia real que los trabajos institucionales
no se orienten al fortalecimiento de sus capacidades,
sino a la búsqueda de menores esfuerzos y controles.
Alarma también el opaco e incierto proceso de transición de la Fiscalía General de la República que dio
inicio en enero de este año. Llaman la atención distintos
aspectos. Por un lado, el desarrollo de la transición a puerta
cerrada, sin mecanismos de transparencia ni participación
ciudadana para la definición del Plan Estratégico de Transición y del de Persecución Penal. Por otro lado, se observa
el anuncio de una nueva Ley Orgánica que supone la derogación de la actual, aún cuando ésta no ha cumplido un año
de vigencia ni se ha concretado su operación. Incluso si es
casi inevitable su aprobación, es necesario garantizar que
su espíritu sea congruente con la necesaria transformación
de la Fiscalía y no implique mayores retrocesos.
Con estas acciones que tomaron lugar durante el primer
año de la actual administración, así como el anuncio de
otras medidas legislativas para enero 2020, se observan
regresiones tangibles que significan un acelerado rumbo
de reversa, especialmente en lo que toca a garantías de
derechos y reducción de riesgos de arbitrariedad. Esta
configuración ha buscado justificarse como medida para
lograr la pacificación y atajar la impunidad en el país. Sin
embargo, esta aspiración desconoce la evidencia empírica
y la experiencia nacional y de la región de América Latina.
NUESTRAS RECOMENDACIONES
Frente al acelerado e inminente retroceso, recomendamos mantener el foco en dos aspectos de gran calado:
1 El primero, es la definición de una política de
Estado que defina claramente el horizonte a
alcanzar, y que permita que las distintas instancias y ámbitos de gobierno orienten sus esfuerzos de manera conjunta.
2 El segundo se refiere al análisis integral de las iniciativas legislativas y de diseño organizacional,
para que posibles cambios no signifiquen una
carta en blanco y sin control para las instituciones. Si bien es tarea del Estado definir sus propias
políticas y estrategias, es indispensable que se garanticen estándares de transparencia, participación
y rendición de cuentas.
3 Finalmente, el sistema de justicia penal lleva 11 años
transitando hacia uno de corte acusatorio oral sin
que sea un proceso acabado. Es preciso que se
tomen las medidas necesarias de coordinación,
evaluación e impulso para acelerar su consolidación. La evidencia ha mostrado los beneficios del
sistema en su operación, la reducción de espacios de
corrupción, mayor respeto a los derechos de víctimas
e imputados, y el esclarecimiento de hechos y resolución efectiva de conflictos.
María Novoa | Coordinadora
del programa de Justicia
Chrístel Rosales | Investigadora
Monserrat López | Investigadora
Aranxa Bello | Investigadora
Andrea Sánchez | Investigadora
Dominique Amezcua | Investigadora
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
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PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE AMLO
EL FORTALECIMIENTO
DE LOS PODERES JUDICIALES:
LA GRAN TAREA PENDIENTE
Si bien la reforma judicial de 1994, que modificó
la composición y atribuciones de la Suprema
Corte y creó el Consejo de la Judicatura Federal, ha mejorado la impartición de justicia en el
país, los poderes judiciales siguen padeciendo problemas
de nepotismo y corrupción, que socavan su legitimidad.
De acuerdo con el Inegi, el 68.4% de los mexicanos percibe que los jueces son corruptos y el 44.9% dice confiar
poco o nada en ellos.
En lugar de buscar la manera de fortalecer los poderes
judiciales, en su primer año de gestión López Obrador
parece enfrascado en el intento de eliminar el contrapeso
que pueden representar los poderes judiciales: ha desarrollado mecanismos y estrategias para controlarlos, que
pueden poner en riesgo su independencia.
¿Qué camino decidió tomar? Desde que ganó la presidencia, Andrés Manuel López Obrador ha sido muy crítico
con los jueces, al denunciar sus sueldos excesivos y promover iniciativas legislativas para reducirlos, anunciar
que va a limpiar los poderes judiciales de los juzgadores
corruptos que liberan a presuntos delincuentes por “argumentos legaloides” o calificar de injusta la decisión
que tomó un juez en contra de algunos de los proyectos
emblemáticos del Ejecutivo. Pero en esto que parece un
intento por someter a los poderes judiciales, no se ha
limitado al discurso, sino que en los hechos ha logrado,
con el apoyo de su mayoría legislativa, nombrar a personas afines en dos cargos de ministros de la Suprema
Corte y tres del Consejo de la Judicatura Federal.
Asimismo, sus aliados en el Legislativo han presentado numerosas iniciativas de reformas legislativas
para modificar la estructura o el funcionamiento
de los poderes judiciales, algunas de las cuales podrían poner en riesgo su independencia, de acuerdo
con el reciente informe del Comité de Derechos Humanos de la ONU. Es el caso, por ejemplo, de la propuesta de creación de una nueva sala anticorrupción en la
Suprema Corte –que implicaría que el presidente pueda nombrar a cinco nuevos ministros–, o de la iniciativa
para suprimir a los consejos de la judicatura estatales y
devolverle sus atribuciones a los tribunales superiores
de justicia, como era el caso en casi todos los poderes
judiciales locales antes de la reforma de 1994.
Hay un telón de fondo en esta estrategia política: los
poderes judiciales en México padecen de una debilidad estructural que se debe tanto a factores externos
como a internos.
Entre los primeros, está el uso político de la justicia, una
tentación tradicional de los poderes ejecutivos en el país,
8 Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
así como la dependencia de los poderes judiciales hacia
el Poder Legislativo en materia de presupuesto. Por otra
parte, las reglas de los procesos de nombramientos de
los más altos funcionarios judiciales (ministros y consejeros de la judicatura a nivel federal y magistrados y
consejeros a nivel estatal) permiten que éstos dependan menos de estándares de idoneidad que de criterios
políticos.
Por el lado interno, las resistencias internas al cambio y
la opacidad con la cual se han desempeñado hasta hace
poco los poderes judiciales han implicado que el nepotismo y la corrupción se mantengan.
En este contexto, desde el inicio de su gestión en enero
pasado, el presidente del Poder Judicial federal, el ministro Arturo Zaldívar, ha implementado políticas de cero
tolerancia a la corrupción y de cambios de adscripción
para romper las redes familiares al interior del PJ, algo
positivo en sí mismo. Sin embargo, la legitimidad de
estas medidas ha llegado a ser cuestionada, como
por ejemplo cuando se anunció la suspensión de
un magistrado por inconsistencias graves en su
situación financiera y se supo horas más tarde que
se trataba de uno de los juzgadores que habían resuelto
en contra de los intereses del gobierno en unos asuntos
relacionados con el aeropuerto de Santa Lucía.
Adicionalmente, la cercanía de algunos ministros de la
Suprema Corte y del Consejo de la Judicatura Federal
con el presidente o su partido han generado cierta preocupación en torno a la independencia de la justicia.
NUESTRAS RECOMENDACIONES
El fortalecimiento de los poderes judiciales pasa no solamente por la profesionalización de sus integrantes mediante la consolidación de la carrera judicial, desde el
puesto más bajo y hasta el de magistrado, sino también
por la adopción de mecanismos de transparencia y
de participación ciudadana en las designaciones de
los más altos funcionarios del Poder Judicial que dependen de actores políticos (Ejecutivo y/o Legislativo).
De forma general, creemos que la condición indispensable para fincar un nuevo desarrollo de la
justicia es la adopción de los principios de justicia abierta –que pasan por la publicación de información relevante, de calidad, en plataformas accesibles y
formatos que permitan la reutilización, así como por la
colaboración con la sociedad civil y/o los ciudadanos–.
Éstos también abonan a la independencia judicial, y por
lo tanto al fortalecimiento de los poderes judiciales. Por
ejemplo, si todas las sentencias judiciales son públicas, es mucho más fácil para un juzgador resistir
a un eventual intento de corrupción o tráfico de
influencias, al argumentar que no puede desviarse del
criterio que ha aplicado en otros casos.
Laurence Pantin | Coordinadora
del programa de Transparencia
en la Justicia
Ariadna Uriona | Investigadora
Alejandra Quezada | Investigadora
Adriana Aguilar | Investigadora
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
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PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE AMLO
GASTO PÚBLICO:
LA LLAVE DE LA
INVERSIÓN FÍSICA
Pueden y deben promoverse las condiciones institucionales para que el desarrollo
de la infraestructura sea más orgánico. Tras 12 meses, no vemos síntomas de
recuperación en el sistema de inversión pública.
E l gobierno de López Obrador inició, en finanzas públicas, en un muy mal lugar. El gasto
en inversión –sobre todo el distinto de
Pemex– se ha mantenido durante años
deprimido. Eso es grave. Así no vamos a crecer.
La inversión en infraestructura –en agua, carreteras y
caminos, transporte, electricidad, salud, entre otros– es
un componente vital para lograr bienestar y desarrollo
para los ciudadanos. Además, la inversión en infraestructura contribuye a propiciar y sostener el crecimiento
económico en un país, y es piedra angular para impulsar
la inversión privada.
Si el pecado original es la falta de evolución del sistema de inversión pública, el primer año de la nueva administración no ha hecho nada para alcanzar el
inicio de la salvación. Pero veámoslo desde costado
de lo que se necesita hacer, no tanto desde lo que
no se ha hecho: si la política de inversión física fuera
un paciente, sería uno con suficiente evidencia clínica como para diagnosticar su enfermedad. Entonces,
requiere urgentemente cambiar sus hábitos de vida
para mejorar su salud y desempeño. Hay cinco síntomas que nos indican que la inversión pública está
en franca agonía.
1 La inversión pública es insuficiente. En el Paquete Económico 2020 se propuso un gasto de inversión física –incluyendo a Pemex– de 2.4% del
PIB. Si no se considera la inversión en la petrolera,
este gasto como proporción del PIB será sólo de
1.3% para 2020, un porcentaje históricamente bajo.
El Global Infrastructure Outlook (GIO) estima que
México debería invertir sólo en infraestructura casi el doble de lo que actualmente hace,
considerando sus necesidades en este sector. Mientras el faltante de inversión promedio en la región
americana es de 27%, en México el faltante será de
47% en 2020.
2 No es prioritaria en el presupuesto. El gasto en
inversión física pública para 2020 presenta una
caída de 5.4% real respecto a 2019. Es el quinto
10 Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
presupuesto con recorte para la inversión en los últimos seis presupuestos. Hoy representa poco más de
la mitad de lo que representó hace seis años.
3 Está concentrada en el sector de hidrocarburos.
Al desagregar el último recorte propuesto a la inversión (5.4%), en realidad la inversión física distinta de
Pemex sufre un recorte de 11% y la que se destina
exclusivamente a Pemex tendrá un incremento de
25% real. La inversión en agua caerá 35%; una disminución en inversión en transporte igualmente de
35%. Para Pemex es 49%. El desprecio por el rubro
del agua no es comprensible ni admisible en un país
con tantos problemas en ese frente. Algunos programas sociales, como La Escuela es Nuestra –que no
cuenta con Reglas de Operación para su buen desempeño–, tendrá un presupuesto de más de 7 mmdp,
pero la inversión en agua será apenas de 2.4 mmdp.
Es decir, de cada 100 pesos que el gobierno invierte,
casi 50 son para Pemex, 3 pesos para salud, 2 para
a educación y sólo 43 centavos para agua. Los altos
recursos canalizados a Pemex implican menores recursos para sectores prioritarios.
4 Está concentrada en pocos estados. Son sólo
tres entidades federativas las que concentran el 76%
del gasto propuesto en proyectos de inversión para
2020, al considerar los proyectos de Pemex. Éstas
son Campeche (41.7% o 167 mmdp), Tabasco (21.4%
o 85 mmdp) y la CDMX (13.2% o 53 mmdp). Pero el
gasto para el resto de los 29 estados es de apenas
15 mil millones de pesos. No obstante, en los últimos
siete años el monto fue en promedio de 23 mmdp.
5 Se desaprovechan posibles fuentes para financiarla. México es un país federal y de ninguna manera debe seguir dependiendo de un solo sistema
de inversión pública. Debería contar con 33 sistemas
de inversión pública: el federal y el de las entidades federativas. Y debe atraer recursos de fuentes
privadas para financiarlos. Las Asociaciones Público
Privadas (APP) es un esquema aprovechado desde
hace siglos en el desarrollo de la infraestructura en
Europa. En Francia se desarrolló la primer APP, por
ahí del año 1600. El presupuesto 2020 apenas trae 40
mmdp de inversión, totalmente insuficiente.
Entonces, el telón de fondo es la mala gobernanza de
una política de infraestructura ya de por sí precaria; no
hay una ley de infraestructura para empezar, no hay un
programa de infraestructura a mediano ni largo plazo,
fundado en diagnósticos profesionales que trasciendan
sexenios. El plazo para el desarrollo de los proyectos de
infraestructura está acotado a seis años en el caso del
Gobierno federal. Este término no es óptimo y muchas
veces insuficiente, especialmente para emprender los
proyectos más complejos, los llamados megaproyectos,
los de corte regional o que impliquen la cooperación entre distintos gobiernos, que generalmente son los que
ofrecen mayor valor.
NUESTRA RECOMENDACIÓN
Pueden y deben promoverse las condiciones institucionales para que el desarrollo de la infraestructura sea más
orgánico. Si AMLO busca transformar a México es necesario replantear la gobernanza del sistema para
que se construyan en tiempo y forma los proyectos que requerimos para el desarrollo económico
y social, a precios razonables y con la calidad suficiente para su buen desempeño. Pero no podrá hacerse sin
institucionalizar esa política y la administración pública
encargada de su manejo. Se requiere de un Banxico
o de un Inegi de la infraestructura.
El Global Infrastructure Outlook dice que México es el
quinto país del mundo con mayor potencial en materia de
infraestructura, después de EEUU, Rusia, China y Brasil.
El desarrollo de infraestructura no puede sujetarse a una
visión sexenal y mucho menos a la del interés político
en turno, porque en esas condiciones no hay certidumbre transexenal para la participación efectiva del sector
privado en el desarrollo de la infraestructura pública. El
segundo año de AMLO debería ser el primero en el que
se empiezan a colocar las piedras correctas.
Mariana Campos | Coordinadora
del programa de Gasto Público
y Rendición de cuentas
Alejandro García | Investigador
Liliana Ruiz | Investigadora
Xhail Balam | Investigadora
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
11
PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE AMLO
POLÍTICA ENERGÉTICA:
PÉRDIDA DE EQUILIBRIO
El cambio de política energética ha sido radical, pero en la discusión pública ha estado
ausente el reto ineludible: el fortalecimiento de la gobernanza al interior del sector.
L a política energética en México está cambiando
hacia una fuerte centralización institucional,
con el objetivo de lograr “soberanía energética”, lo que está ocasionando serios desequilibrios en la funcionalidad del sector. Según la Secretaría
de Energía, el objetivo es “garantizar el suministro de
combustibles y energía a la población con producción
nacional, fortaleciendo a las empresas productivas del
Estado, Pemex y CFE, para que puedan volver a operar
como palancas del desarrollo nacional”.
Sin embargo, a partir de la Reforma Energética de 2013,
México cuenta con un marco legal vigente que estableció
un ecosistema institucional descentralizado en el que la
acción de pesos y contrapesos busca promover condiciones para la competencia económica, y así alcanzar
objetivos de seguridad energética, eficiencia en los mercados, y transición energética. Todo ello sin perder de
vista la importancia que los ingresos petroleros tienen
sobre el presupuesto.
Así, la distorsión general en este primer año de gobierno
proviene de una falta de consistencia entre el marco
legal vigente y los objetivos de la nueva política
energética.
Veámoslo a detalle. El cambio en la política ha redundado
en numerosos despidos y retiros voluntarios de personal
técnico y en la sustitución de la mayor parte de los altos
funcionarios de los órganos reguladores y de las dependencias –se da preferencia a perfiles más políticos que técnicos–. Y, como colofón, en la cancelación de programas
y proyectos fundamentales para la atracción de inversión
como licitaciones y asociaciones público privadas. No obstante lo anterior, la administración actual no ha promovido
cambios en la legislación. Existe una seria inconsistencia entre el nuevo objetivo de soberanía energética
y los fines que persigue el marco jurídico vigente.
¿La consecuencia? Múltiples desequilibrios en el sector.
Destacan dos, por su potencial impacto en la economía
del país:
• Fallas en la prestación de servicios. En 2019,
México sufrió periodos de escasez de combustibles y
prolongados apagones eléctricos que afectaron al 25%
de las entidades del país. El consumo de energía de
México depende en 92% de los combustibles fósiles, de
los cuales 44% es petrolíferos, 41% gas natural y 6%
carbón. Solamente 8.2% de la generación de energía
eléctrica se logra a partir de fuentes limpias. Por
estas proporciones, podemos comprender la gravedad
del desabasto de combustibles y cortes de energía
eléctrica que ponen en riesgo la seguridad energética.
12 Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
• Pérdida de atracción de inversión. Se observa que
a raíz de la cancelación de subastas eléctricas y de
rondas petroleras, la inversión extranjera directa en
el sector energético cayó 54% anual, de acuerdo con
cifras de la Secretaría de Economía. Asimismo, México
cayó 6 puestos en el ranking de mejores destinos de
inversión que realiza la consultora Ernst & Young.
NUESTRA RECOMENDACIÓN
El sector energético es estratégico, y por eso se deben
fortalecer sus instituciones. En el primer año de gobierno no se observa que el cambio en la política
atienda a mitigar la pobreza energética en que vive
cerca del 37% de los hogares en México. Sabemos
que existe inversión potencial esperando mejores condiciones. Se han identificado proyectos que representan
78 mil millones de pesos de inversión para este año, que
no se han concretado por falta de autorizaciones. Asimismo, las pérdidas técnicas y el desabasto de combustibles representan quebrantos económicos para el país,
al tiempo que la política carece de una perspectiva de
desarrollo centrada en beneficiar al consumidor.
Nuestra recomendación es fortalecer la gobernanza
de las instituciones del sector energético al definir
claramente las funciones del Estado –como rector de
la política energética, como dueño de empresas estatales y
como regulador y vigilante de la eficiencia de los mercados–,
a fin de dar certeza jurídica al sector público y al privado.
Fernanda Ballesteros | Coordinadora
del programa de Regulación
y Competencia
Ana Lilia Moreno | Investigadora
Viviana Patiño | Investigadora
PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE AMLO
EDUCACIÓN: LA APUESTA
A UNA SOLA FICHA
La agenda de inclusión y equidad prometidas en la reforma educativa aprobada
en mayo y reiterada en diversas ocasiones por el presidente y las autoridades
educativas, no contará con los recursos suficientes para su implementación.
E n México todos tienen derecho a la educación, siempre y cuando sus condiciones
de origen no estén asociadas a alguna característica de pobreza. De lo contrario,
para concluir su trayectoria educativa encontrarán
enormes retos para acceder, permanecer, aprender
y concluir.
De manera general el sistema educativo mexicano enfrenta un triple reto:
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa 13
• Acceso con equidad e inclusión. Sólo dos de cada
10 estudiantes que comienzan a estudiar primaria
acceden a educación superior, cuando provienen de
lugares con alta marginación.
• Aprendizajes. Existen graves rezagos en
aprendizajes básicos, especialmente en matemáticas.
Por ejemplo, en lenguaje y comunicación hay 64
puntos de diferencia en los resultados de las pruebas
de los alumnos que provienen de los segmentos más
aventajados y los menos favorecidos.
• Permanencia. El abandono escolar se incrementa
conforme se avanza en el nivel educativo. Se
profundiza en media superior, donde dos tercios de
los abandonantes son jóvenes de familias de bajos
ingresos.
Que esta situación no pueda ser revertida obedece a
estas razones:
1 Muy baja inversión en políticas de primera infancia,
focalizadas a las comunidades más vulnerables
2 Bajo impulso al desarrollo profesional de los docentes, desde su ingreso en la formación para ser futuros profesores, hasta la capacitación continua durante su trayectoria laboral.
3 Falta de pertinencia y flexibilidad de los currículos
respecto a lo que se les enseña a los docentes y las
habilidades que el mercado laboral demanda.
4 Gasto educativo deficiente, inequitativo, mal focalizado y poco transparente.
Como consecuencia de esta situación, en el universo
de 21 millones de jóvenes entre los 15 y 24 años seis
de cada 10 se encuentran estudiando, pero cuatro no
alcanzan los aprendizajes básicos para su edad; dos se
encuentran en el mercado laboral, principalmente en
el sector informal, con salarios precarios, y otros dos
no se encuentran ni estudiando y trabajando. Esta situación implica que siete de cada 10 personas no estén
superando la pobreza. La economía se estanca pues
los jóvenes no se preparan con las habilidades para
trabajar en segmentos de mayor valor agregado o de
innovación. Esa preparación los hace vulnerables ante
los cambios tecnológicos que están impactando el mercado laboral.
¿Y qué se ha hecho en el primer año de gobierno para
atender el problema? Se ha aprobado una reforma
constitucional al artículo 3 y se han decretado tres
leyes secundarias. En estos ordenamientos se reconoce el papel de los docentes como agentes de transformación social, se incorpora la educación de primera
infancia y se reconoce la obligatoriedad y gratuidad de la
educación superior. Asimismo, se establecen ejes para el
diseño curricular, confirmando –como en la reforma anterior– la importancia de enseñarle a los alumnos mexicanos habilidades socioemocionales (trabajo en equipo,
autocontrol, hablar en público, etc.) como un complemento fundamental de conocimientos esenciales –pensamiento matemático y comprensión lectora–.
Se eliminó el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa, que contribuía a generar evidencia para mejorar el sistema educativo, y se sustituye por una Comisión Nacional
para la Mejora Continua de la Educación subordinada a la
autoridad educativa federal, pese a que se prometió que
sería un organismo público, descentralizado y no sectorizado de la SEP, y con autonomía técnica, operativa y presupuestal (y al que para el próximo año le recortan 13%
de su presupuesto, adicional al 22% que sufrió este año).
De igual forma, los esfuerzos educativos del Gobierno federal se han orientado a triplicar el presupuesto de becas
que ocupa actualmente cerca del 22% del presupuesto
educativo, pese a la evidencia que existe de su baja o nula
efectividad para mejorar aprendizajes o lograr que los
estudiantes continúen. A costa de este incremento se han
debilitado programas de primera infancia, formación docente, escuelas de tiempo completo cuyos resultados se
asocian a cerrar las brechas de aprendizaje. Así, la agenda
de inclusión y equidad prometidas en la reforma educativa
aprobada en mayo y reiterada en diversas ocasiones por
el presidente y las autoridades educativas, no contará con
los recursos suficientes para su implementación.
NUESTRAS RECOMENDACIONES:
• Mejorar la atención de primera infancia.
• Fortalecer los círculos con habilidades
socioemocionales y uso de las tics.
• Acompañar la asignación presupuestal con
transparencia y rendición de cuentas.
14 Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
• Profesionalizar a los docentes tanto de
conocimientos disciplinares, pedagogía de la
disciplina e interacciones de aula con alumnos.
• Cursos de capacitación para el trabajo.
• Incorporar mayor evidencia para el diseño de la
política educativa.
• Programas remediales para cerrar brechas de falta
de aprendizajes previos y fortalecer las habilidades
básicas de los estudiantes.
• Hacer uso de la tecnología para ampliar la oferta de
los servicios educativos.
Marco Fernández | Coordinador
del programa de Educación
Noemí Herrera | Investigadora
Judith Guerrero | Investigador
PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE AMLO
COMBATE A LA CORRUPCIÓN:
EL CENTRO
DE LA PARADOJA
A la corrupción lacerante se suma el reto de articular de manera coherente, en
un contexto de extrema complejidad por la multiplicidad de actores, incentivos,
procesos y normas, políticas públicas para enfrentarla. En estos primeros meses de
gobierno hemos visto más confusión que decisiones basadas en evidencia.
L a corrupción es uno de los problemas de mayor
entidad que enfrenta México, principalmente
por los costos que genera en ámbitos varios,
de los que se pueden destacar erosión en la
confianza ciudadana del sistema democrático y sus instituciones, el mal uso de los recursos públicos en detrimento del desarrollo nacional, el deterioro para el acceso
de los ciudadanos a bienes y servicios públicos fundamentales para su bienestar (por ejemplo, educación y
salud). La corrupción debe entenderse no sólo como las
conductas en las que se abusa el poder público en beneficio privado, sino también como un delito de naturaleza
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa 15
esencialmente económica que requiere abordarse desde
diferentes ángulos, según el sector en el que se cometa,
y no con una “misma escoba institucional” que no diferencie entre los tipos de corrupción que busca barrer.
En el centro de los factores que generan la corrupción,
a pequeña o gran escala, se encuentra un problema de
acción colectiva, en el que la impunidad con la que se cometen las prácticas de corrupción genera círculos nocivos
de mayor deterioro en el abuso del poder para obtener beneficios ilícitos. Esto es posible ante la baja probabilidad
de que quien comete actos de corrupción sea sancionado, debido a la fragilidad institucional que se
traduce en la incapacidad del Estado mexicano para
prevenir, investigar y sancionar los actos corruptos,
recuperar los activos de origen ilícito, así como resarcir del
daño que sufren las víctimas de los delitos de corrupción.
Al primer año del nuevo gobierno, esto hemos detectado
tres nudos principales:
• Coordinación insuficiente con el Sistema Nacional
Anticorrupción (SNA). La política anticorrupción del
gobierno federal se diseña y ejecuta al margen de la
política nacional anticorrupción. Se debería actuar de
manera articulada con las instituciones del SNA para
establecer directrices de colaboración institucional
y así generar herramientas de detección, impulsar
y soportar procesos de investigación y sanción de
faltas administrativas (no graves y graves) y delitos
de corrupción. Dichas acciones tendrían que
ser encaminadas a la recuperación de activos
producto de la corrupción y a la reparación de los
daños ocasionados a los ciudadanos por estos
delitos. Ante la ausencia de este círculo completo de una
verdadera política pública anticorrupción por parte de la
autoridad federal, no sorprende que hasta ahora no haya
un desmantelamiento de redes de corrupción, sino que
los esfuerzos se han centrado en personajes aislados o
en señalamientos ante la opinión pública de cancelación
de programas heredados de la administración anterior,
bajo supuestas afirmaciones de que eran objeto de
corrupción (estancias infantiles, Instituto Nacional de
Infraestructura Educativa, compra de medicinas, etc.),
sin que estos dichos por parte de la autoridad hayan
sido acompañados de denuncias formales ante la fiscalía
general y hayan derivado en judicialización exitosa en
contra de culpables específicos.
• La política de austeridad no equivale a combatir
la corrupción. Una de las banderas de la nueva
administración federal es el recorte del gasto
“superfluos” (recursos materiales y humanos). A
partir de un análisis al PEF al tercer trimestre de
2018 y 2019[4] para las dependencias de la APF,
específicamente a los montos modificados, se
identificó una disminución de 21.36% (1,896.1 mdp)
en términos reales en la partida “Sueldos base a
personal eventual”. Esta disminución contrasta con
el aumento en la partida “Honorarios asimilables a
salarios”, cuyo incremento es del orden de 55.8%
(2,271 mdp) entre 2018 (administración anterior) y
2019 (actual administración). Incluso esta partida
de honorarios registró una modificación al alza por
4,513.4 mdp respecto del monto aprobado.
Esto refleja la sustitución de personal eventual por
personal de honorarios, por lo que debe descontarse
de los 11 mil mdp que la Secretaría de la Función
Pública (SFP) ha informado como ahorros por la política
de austeridad. De esta forma, la diferencia de 8,729
mdp de ahorro se explica por la disminución de la
partida “Prestaciones contractuales” (compensaciones
garantizadas al sueldo base).
La política de austeridad más que una
reestructura del aparato burocrático (revisión de
estructuras de las dependencias federales), ha
sido producto de un recorte al poder adquisitivo
de los servidores públicos, contraviniendo los
estudios que sugieren que, si bien es cierto altos
salarios de funcionarios no son un antídoto contra
la corrupción, disminuciones importantes en sus
ingresos, abren la puerta a mayor probabilidad de uso
indebido de sus facultades como funcionarios.
• La paradoja del control interno y la supervisión
del Ejecutivo desde el Ejecutivo. La SFP se debate históricamente entre realizar funciones de control
normativo (ex ante) y de fiscalización (ex post). La
reforma a la Ley Orgánica de la APF de noviembre de
2018, impulsada por Morena, profundizó la paradoja.
Por un lado, se transfirió a la SHCP la atribución para
definir la política general de contrataciones públicas,
mientras que la SFP se limitaría a asesorar normativamente a las dependencias, con excepción de Pemex
y CFE. La SHCP aún no define dicha política, pero eso
no ha impedido que Plan Nacional de Desarrollo prohiba las adjudicaciones directas ni que la nueva Ley
16 Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa
Federal de Austeridad Republicana replique la antigua
regla de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público. En todo caso, el Gobierno
federal continúa, como lo hicieron las administraciones anteriores, asignando la mayor parte de los contratos por adjudicación directa
Por otro lado, la reforma determinó la recentralización
de los Órganos Internos de Control (OIC) bajo
control de la SFP, lo que en principio es una buena
señal para cerrar los espacios a la discrecionalidad y
encubrimiento. Sin embargo, para 2019 no se tiene
claridad del programa anual de auditorías que deben
implementar y de su ejecución a través de auditorías
practicadas.
Opacidad en el acceso a la información. Si bien
la transparencia no es la panacea como política anticorrupción, lo cierto es que es una herramienta indispensable para la detección de irregularidades. No
obstante, el informe presentado en septiembre de
2019 del comisionado Joel Salas del INAI, documenta
que el total de inexistencias de información por parte
de la APF ascendió durante los primeros siete meses
de este año a 9,650 declaraciones de no existencia, un
incremento cercano al 160% respecto de lo observado, en el mismo periodo, para el gobierno de Enrique
Peña Nieto, y superior en 290% en comparación con
lo observado en el gobierno de Felipe Calderón. Se recomienda que la SFP, en atención a sus atribuciones,
formule y conduzca la política general de la APF para
establecer acciones que propicien la transparencia en
la gestión pública.
Mecanismos de denuncia tradicionales anquilosados y un sistema de alertadores internos
inocuo. En julio, la SFP lanzó la nueva plataforma de
alertadores. El sistema parte del reconocimiento que
los mecanismos tradicionales de denuncia no funcionan
correctamente, por lo que existe necesidad de poner
en práctica nuevos esquemas. Se han identificado algunas debilidades del sistema de alertadores: no es un
canal de denuncia de actos de corrupción formal, por lo
que se restringe a alertar diversos hechos: corrupción,
acoso y hostigamiento laboral y sexual, y violaciones
de derechos humanos. Debido a la gran cantidad de temáticas, la clasificación de la alerta no es automática y
requiere de la intervención de un servidor público. Otra
debilidad es que el ámbito de acción es federal, pero el
sistema recibe alertas del ámbito estatal y municipal.
En caso de que el alertador requiera de medidas de
protección, ésta se otorga exclusivamente si se trata
de un servidor público y la misma debe ser acordada
con la instancia de seguridad pública, en un esquema
de colaboración institucional informal. Si bien, el sistema de alertadores es un avance, se recomienda la
presentación de una iniciativa de ley en la materia que
considere la definición y distinción de alertador, denunciante (protegido o involucrado) y delator; las medidas
de protección; la valoración objetiva del otorgamiento
de dichas medidas a partir del riesgo y la incorporación
de instancias judiciales para robustecer el mecanismo.
Estos esfuerzos requerirán de inversiones presupuestales relevantes para implementarse correctamente.
Marco Fernández | Coordinador
del programa de Anticorrupción
Germán Loyola | Investigador
Roberto de la Rosa | Investigador
Primer año de gobierno de AMLO | Un diagnóstico inaugural de México Evalúa 17
P odría parecer que un año es poco tiempo para
evaluar la evolución y alcances de un gobierno. Sin embargo, el gobierno del presidente
López Obrador ha sido extraordinariamente
activo y trascendente en su actuar. En sólo unos meses,
ha cambiado la lógica de la política económica, los objetivos de la política política y la estrategia de seguridad.
Como muestra este análisis, el impacto de la actividad
gubernamental ha sido múltiple en los más distintos ámbitos. El gobierno tiene razones para estar satisfecho de
haber marcado un nuevo rumbo. Ahora le corresponde
construir una plataforma que le dé no sólo viabilidad al
país, sino que ataque los males que, desde su campaña,
esbozó el presidente: corrupción, falta de crecimiento,
desigualdad y pobreza.
El análisis que aquí se presenta demuestra fehacientemente que los cambios llevados a cabo han sido profundos, pero que los resultados son insuficientes. Si bien
el gobierno ha impreso una nueva dinámica, no ha
resuelto problemas tan fundamentales como el de
la seguridad, la injusticia, el pobre desempeño del
gasto público, la educación, la corrupción. Además,
a pesar de haber alterado el curso de la política energética, no ha logrado elevar la producción petrolera o
desvincular a las finanzas públicas de las finanzas de
Pemex. El impacto ha sido grande, pero los resultados a
la fecha son todavía insuficientes.
A pesar de los magros resultados, la popularidad del
presidente López Obrador se mantiene en niveles extraordinarios, sensiblemente mayores a los de sus predecesores recientes. Sin embargo, el presidente no
ha empleado esa popularidad como instrumento
para llevar a cabo el tipo de transformación que
él mismo propuso en su campaña y que, sin embargo, ha estado ausente en los pasados 12 meses
de gestión. Específicamente, en las pasadas cinco décadas no ha habido presidente alguno que goce de una
popularidad y del apoyo de la población como el que comanda el presidente López Obrador. Esta situación crea
una oportunidad no sólo inusual en nuestro país, sino
auténticamente excepcional.
El país requiere cambios profundos que, como aquí se
sugiere, no siempre coinciden con las iniciativas que ha
adoptado el presidente. Su oportunidad radica en hacer suya la oportunidad de reforma para transformar
las estructuras que, por muchos años, han impedido un
crecimiento acelerado de la economía con un claro sesgo
hacia la erradicación de la pobreza y la disminución de
la desigualdad. Los esfuerzos emprendidos han probado
ser insuficientes para atacar estos males y, en ocasiones,
inadecuados.
El segundo año de gobierno que ahora comienza es la
gran oportunidad para convertir la posibilidad en realidad. En este texto se apuntan una serie de recomendaciones para crear esa nueva plataforma de desarrollo
para el país en los ámbitos clave. Se trata, quizá, de la
última oportunidad para lograrlo.
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